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加快推进我国财政支出绩效评价方式改革的政策建议

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一、目前我国财政支出绩效评价存在问题

    财政支出绩效评价工作是随着财政支出效益理论的发展而发展的。从广义看,目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查,各级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等,都或多或少地涉及了评价财政资金绩效的内容,但这些行为主要是以监督检查为主要目的,还不能成为真正意义上的对财政资金的绩效评价。从财政资金管理看,各级财政部门为了加强财政资金管理,也采取了一些绩效管理的方法。从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看,虽然已有初步基础,但由于此项工作起步较晚,且缺乏系统性研究,仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看,我国的财政支出绩效评价工作主要存在以下几个方面的问题。
      (一)缺乏统一的法律保障
    财政支出绩效评价工作要取得实效,必须得到必要的立法支持,而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序,对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价,实行全过程管理。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规,使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
      (二)没有明确的管理机构
    西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构,作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国,缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构,财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门进行,各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价,指标、方法和组织程序差异大,难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一,使财政支出绩效评价结果差异大,缺乏可比性,难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。
      (三)未构建规范的指标体系
    目前,各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价,评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价,对财政资金的使用效益评价不足。同时,各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征,并且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系,不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。由于缺乏科学、规范的方法和指标,影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。
      (四)支出评价内容不完整
    由于我国财政支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系和健全的组织工作体系,使得财政支出绩效评价工作内容不完整。一是侧重于合规性评价,而忽视效益评价。从总体上看,目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征,即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定。但往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价,或由于评价指标设置不完整,不能进行项目的效益评价;二是评价对象仅局限于项目本身,而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价,而且包括各种宏观因素的评价,如投资的社会环境,包括政策环境和自然环境对投资行为的影响,以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容,使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。
      (五)支出评价结果约束乏力
    由于财政支出绩效评价工作体系不健全,缺乏法律规范,财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存,或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考,对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任,对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束,不仅使财政支出绩效评价工作流于形式,而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性,制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。

        二、财政支出绩效评价体系的改革取向

      (一)划分评价层次
根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同,可以将财政支出绩效评价工作分为四类:财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门,评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门(单位)财政支出的重要方面之一,而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大,因此,对财政支出项目开展绩效评价,对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门,评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础,单位作为财政部门预算管理的基层单位,其支出效益直接反映为财政支出的总体效益,因此是财政部门预算管理的重要内容之一。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门,评价对象是各个政府部门(使用财政经费的一级预算单位)的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础,是财政部门预算管理的重要内容之一。财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等,评价对象是财政支出的整体效益,是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价对象具有整体性,其范围可以是整个国家的财政支出,也可以是某一区域内发生的财政支出。根据我国财政管理级次可将财政支出综合绩效评价进一步划分为国家财政支出效益综合评价、中央财政支出综合绩效评价、地区财政支出综合绩效评价。地区财政支出综合绩效评价又可进一步划分为省、市、县、乡四级财政支出综合绩效评价。上述评价工作分类具有明显的层次性,并且共同构成财政支出绩效评价体系,上述四类财政支出绩效评价工作的关系可以概括为三点:一是目的相同,四类评价工作都以提高财政资金效益为目的;二是层次分明,项目支出绩效评价是部门、单位评价工作的一个重要方面,部门财政支出绩效评价是单位财政支出绩效评价的总和,而综合绩效评价又要以部门财政支出的绩效评价为基础;三是差别显著,项目支出评价是具体财政支出项目的社会效益和经济效益的总体评价,部门、单位财政支出绩效评价侧重于财务管理效率评价,综合绩效评价是一种政策评价。

(二)建立评价制度
    财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程,无论是评价工作的组织实施,还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。首先,建立我国的财政支出绩效评价体系的基础是要研究制定《财政支出绩效评价办法》、《财政支出绩效评价方法选择及工作程序》、《财政支出绩效评价指标设置及标准选择》、《财政支出绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范,对全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等进行明确,并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。其次,要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断运动过程中,在收缴环节,采取集中收缴方式明显要比分期收缴具有更高的效率;在库存环节,开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制;在分配环节,预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价,还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益;在购买环节,实行政府采购制度可以取得分期采购方式下不可能取得的规模效益;在支付环节,采取电子化的集中式直接支付方法,是提高财政资金绩效的有效途径。因此,财政支出各环节上都存在绩效问题,应该研究在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。第三,要做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设,以从多个方面强化和推进对财政支出绩效的评价。
      (三)用活评价手段
    结合我国财政支出管理工作的特点与实际,科学合理地对财政支出进行分类是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。在探讨建立财政支出绩效评价体系之前,首先应当对财政支出内容按照一定的标准和方法进行科学、合理的分类,建立一套科学合理的财政支出绩效评价分类体系,作为财政支出绩效评价工作开展的起点和基础。分类体系实际上是要为财政支出绩效评价工作的开展搭建一个重要的工作平台。如果没有一套完整的财政支出绩效评价分类体系,财政支出绩效评价工作将会出现十分复杂和混乱的局面。为此,必须建立适合于财政支出绩效评价工作的分类体系。考虑到我国财政支出绩效评价工作才刚刚起步,可以按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类,并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作。这种分类的好处是,与财政日常管理的习惯相适应,简便易行,也便于基础数据的收集。
      (四)完善评价体系
    根据我国的实际情况,财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。我国财政支出绩效评价的指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库,这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究,更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次,在财政支出分类的基础上,应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同,可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
      (五)制定评价标准
    财政支出绩效评价标准是指以一定量的有效样本为基础,测算出来的标准样本数据,用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准,定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同,分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型,按照时效性可以分为当期标准和历史标准,按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准,按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外,还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度,标准的正确选择对财政支出绩效评价结果具有较大影响,评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节,也是财政支出绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。在我国要全面推行财政支出绩效评价工作,除要建立科学、合理、规范的指标体系外,还必须要对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计,研究指标与标准的对应关系,研究不同评价对象的标准选择,通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据,在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。标准并非是固定的和一成不变的,会随着经济的发展和客观环境的变化不断变化,因此,如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性,财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价,定期发布有关评价标准。一般来讲,评价财政支出的经济效益指标都可以表示为成本效益的比例,收益、成本的具体内容视不同效益指标而异;评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同,为此在财政支出绩效评价标准体系的研究中,财政支出所产生的社会效益指标的量化标准就成为一个关键环节。由于不同性质的财政支出,在政府活动中所起的作用和目的不同,要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标,而财政支出绩效评价的标准则要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。
      (六)编制绩效预算
    财政支出绩效评价实施难度较大的主要原因是涉及一些团体的既得利益,因而,在制度体系的整体设计上,就应该充分认识到其实施的难度,选准推进财政支出绩效评价体系改革的突破口,从而保证财政支出绩效评价体系充分发挥作用。财政支出绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程,在财政支出管理的各个环节中,从绩效预算编制入手开始构建财政支出绩效评价体系是应用绩效评价理念的一个良好切入点。在具体的绩效预算编制过程中,要结合预算支出管理实际,在各绩效预算的各主要环节加强制度约束。如结合部门预算的编制程序,各预算部门首先要进行自我评价,在这个环节需要对各部门明确支出责任,建立奖罚措施和资金追踪返还制度。各部门要对影响财政支出绩效的因素进行定义、识别、衡量和预测,并对要实现的目标进行评价,制定科学、合理的支出计划,这是提高财政支出绩效的前提。各部门应凭借接近财政支出实际活动的优势,集中第一手的资料和信息,在编制本部门支出预算草案时进行科学的项目评价;在各级财政部门的预算审查环节,要建立严格的绩效预算审查制度,通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡,对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整;财政部门要建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度,在提出公共预算时要设有与该支出对应的效果指标;在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效,在决算时要报告最终的资金绩效情况,并对各部门的财政支出进行横向的成本效益分析,找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因,为以后支出决策提供依据。
      (七)创新评价方法
 良好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系重要组成部分,对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中,比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已经被《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》所采纳,应用到实践中。在市场经济条件下的公共财政体制框架中,社会效益评价是财政支出绩效评价的重点内容,而现有评价方法中,能够简便、精准地评价财政支出社会效益,满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。今后在财政支出绩效评价的方法研究上,要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性和社会参与性,深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法,按照民主、科学、简便、精准的原则创新绩效评价方法,引入听证会制度,创新绩效评价的方法体系,构建财政支出绩效评价方法体系。
      (八)完善配套措施
    作为支出管理改革的重要一环,财政支出绩效评价体系的应用效果,在很大程度上受各项相关配套改革措施的影响。为加快推进财政支出绩效评价体系的构建,要抓紧完善三方面的配套措施。一是科学界定财政支出的范围,严格按照公共财政框架要求,解决财政支出“越位”和“缺位”的问题,财政资金在退出竞争性投资领域的同时,要及时弥补市场失灵,切实提高对社会公共产品的保障能力,从而使财政支出绩效评价体系始终保持正确的服务方向。二是适当控制财政支出规模,经济社会事业的协调稳定健康发展需要财政资金的有效投入,但从经济建设工作实践看,财政支出增长过快,在有效刺激经济发展的同时,也给政府带来了沉重的债务负担等负面影响,为此,在市场经济体制建设过程中,要注意通过压缩政府运行成本等方式来减少财政支出规模,比如采取职务消费货币化、公车改革和机关后勤市场化等手段,有效控制行政成本内生性增长,减少财政支出绩效评价体系应用的复杂性,降低财政支出绩效评价体系应用的难度。三是推进政府收支分类改革,调整支出结构。政府收支分类体系包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分,可以从财政收支方面清晰反映政府职能活动,对包括财政支出绩效评价体系在内的各项财政改革都有重要促进作用。加速推进政府收支分类改革对能够为财政支出绩效评价体系的构建提供坚实基础,减少绩效评价体系实施的难度。而且,从预算科目看,近25%的支出科目用于反映经济建设的内容,而文化、教育、科学、卫生等社会性支出仅有一个科目笼统反映。从资金投入看,经济建设支出占整个财政支出的比重仍然偏高,社会性投入比重仍然偏低。今后在支出结构调整中,要注意处理好支持经济建设和提高公共支出水平的关系,既为公共财政体制转型创造条件,也为财政支出绩效评价体系的应用提供广阔空间。
      (九)设立评价机构
    财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体,为了改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散,缺乏独立性和权威性的状况,使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化,真正形成对计划、决策、管理的监督和制约,应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时,在各政府部门设立专门的绩效评价机构,按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用,必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权,如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。


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