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浅议审计自由裁量权的适用原则

来源::未知 | 作者:admin | 本文已影响
行政自由裁量权在审计执法过程中被广泛运用,它是审计监督的重要手段。但行政自由裁量权也是一把双刃剑,使用得好,能促进审计监督职能作用的发挥,使用得不好,不仅会影响审计执法的形象和效果,还触发审计风险。所以,审计机关对正确行使自由裁量权问题,必须认真研究,慎重对待。就此,笔者谈点个人的体会。

  一、行政自由裁量权的行使,必须符合法律授权原则

  法律授权原则,是指行政机关行政自由裁量权的使用范围、幅度,方式、种类、时限等选择权,必须有法律、法规授权的相关规定。自由裁量行为没有法律、法规规定的,属于无效行政行为,面临的是行政机关败诉风险。这就要求行政机关的自由裁量行为必须符合法律、法规授权的事项,并在规定的范围、幅度,方式、种类、时限等条件下行使选择权。如,根据《审计法实施条例》的规定,对本级各部门(含直属单位)和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为,审计机关应当根据《条例》第五十二条的规定,先进行审计处理,其包括:

  (一)责令限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入;

  (二)责令限期退还被侵占的国有资产;

  (三)责令限期退还违法所得;

  (四)责令冲转或者调整有关会计帐目;

  (五)采取其他纠正措施。

  对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,在进行审计处理的基础上,审计机关还可以根据《条例》第五十三条的规定,实施行政处罚。其包括:警告,通报批评,有违法所得的,处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的,处以5万元以下的罚款。对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,审计机关认为应当给予行政处分或者纪律处分的,向有关部门、单位提出给予行政处分或者纪律处分的建议。这就是法律授权的行政处罚选择空间,审计机关既不能超出规定的种类、幅度,倚轻倚重地进行行政处罚,也不能放弃职责,不作为。这里要强调一点的是,法律、法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为另有专门处理、处罚规定的,应当从其规定。如对套开发票制造虚假经济行为问题的处罚,就不能使用《条例》,而应当根据《中华人民共和国会计法》第四十二条的规定,对套开发票制造虚假经济行为问题进行处罚,即,“……对单位并处三千元以上五万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上二万元以下的罚款……。”

  二、行政自由裁量权行使必须体现公正、合理的立法精神

  为什么要求自由裁量行为符合公正、合理的原则?这要从法律、法规规定行政自由裁量权的立法意图来看。总的来讲,设置行政自由裁量权是为了使国家行政管理职能与社会经济文化发展,人民生活空间拓展的形势相适应,实现依法治国的方略。具体是基于三个理由:

  一是基于维护法治的目的。依法行政的基本要求是,法无明文规定,行政机关不得行使。行政机关履行行政管理职能面临的情况是千差万别,如果不对行政管理职能的标准和原则作出规定,以及对自由裁量权作出规定,自由裁量行为就没有执法依据,就会面临无法可依的尴尬局面。

二是为了增强行政执法的公正、合理性。设置行政自由裁量权的立法意图,就是要在法律规定的范围内,针对不同情况,给行政机关在履行行政管理职能时,提供一种公正、合理的选择空间,充分体现行政行为宽严适度、惩戒以教育为目的、维护管理对象合法权益的法律精神。行政执法公正、合理性的标准,至少要考虑以下两个因素:

  1、行政机关在作出行政行为时,对于相关因素是否进行了考虑,对于不相关因素是否进行了排除。

  2、运用自由裁量权作出的具体行政行为,还必须符合情理。

  这里的情理,是指事物的客观规律以及大多数人普遍认可的公平合理的标准。如在审计行政执法中,审计署就对可以从重、从轻和免于处罚的条件作出了相关规定。审计署《审计机关审计处理处罚的规定》第十五条,对从轻、减轻或者免予处罚规定的五种情形是:(1)审计前主动纠正的;(2)数额较小,情节轻微;(3)审计查出,但在审计中主动纠正,消除危害后果的;(4)受他人胁迫的;(5)法律、法规和规章规定的其他情形。

  《规定》第十四条,对从重处罚规定的七种情形是:(1)单位负责人强制下属人员违规的;(2)挪用、克扣救灾、防灾、抚恤、救济、扶贫、教育、养老、下岗再就业等专项资金、物资的;(3)数额较大,情节严重的;(4)阻扰、抗拒审计或者拒不纠正错误的;(5)拒不提供或者故意提供虚假会计资料的;(6)屡查屡犯的;(7)其他依法应当从重处罚的情形。

  审计机关行使行政自由裁量权还必须遵守这些规定。

  三是为了提高行政管理的效能,发挥行政机关的能动性。社会经济文化生活的变化和多样性,法律只能对其作出大体规范,不可能对所有问题规定得那么详尽、具体,这就需要行政机关在作出具体行政行为时,尽可能地根据法律精神,具体情况具体分析,客观公正,实事求是,发挥其能动性,高效、高水平地履行行政管理职能。但切不可滥用自由裁量权,造成执法不公,破坏了法治原则。

  三、行政机关的行政自由裁量行为之间应保持一定的连续性,以使其作出的行政自由裁量行为具有可预见性

  行政机关一旦根据法律精神确立了某些标准和原则,它本身也必须遵循,行政机关没有充分理由不得随意更改这些标准和原则,以保持自由裁量行为之间在一定时期具有的连续性。要坚持对同等情况同等对待,不同情况区别对待。这样,被审计单位和个人就可以依据审计机关已作出的自由裁量决定预见他们自己的行为后果,并在此基础上建立他们对审计机关的期待。如果行政自由裁量行为的结果与公众的期待相差甚远,公众就无法对行政自由裁量行为的结果建立期待,无法建立公众对行政机关的信心,这时就可能出现不公正的自由裁量行为。


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